论文提要：随着我国市场经济的逐步建立和快速发展，各种社会经济法律关系也日益呈现出纷繁复杂的交织状况，与现代社会经济生活相对应，民法、商法、行政法、经济法等法律之间也相互渗透和介入，必然导致关联诉讼的产生，这也是近几年来司法实践中行政诉讼与民事诉讼案件相互交织和重叠现象日益突出的根源。因此，只有建立民法与行政法之间的良性互动机制，方能形成法律适用的“合力”，从而实现司法解决纠纷机制最终解决纠纷的价值和功能。
关键词：民事与行政 “二审合一”审理模式
具体案例：桐梓县城居民周甲、周乙系同胞兄妹，其父为周丙。1988年，令狐某将其在农村宅基地上自建房屋出卖给陈某居住，并将使用权人为令狐某的宅基地使用证交给陈某。1994年周丙以周乙名义购得该房，周乙为非农业人口，且在广东工作，因此该房由周甲居住至今。同年12月周丙以周乙名义向某房产管理局申请房屋登记，房管局经形式审查颁发了所有权人为周乙的房屋所有权证。2003年周丙死亡。周乙退休后回原籍，以周甲居住该房系侵权行为而提起民事诉讼，周甲又以争议之房名为周乙购买实为周丙购买，某房产管理局颁证行为不合法提起行政诉讼。该两案在审理过程中对先民事后行政、先行政后民事争议较大。该案例民事案件因涉及多个法律关系，经过了一审、二审、再审，行政案件也已经过一审、二审，导致诉讼周期长，增加了当事人诉累，极大地浪费了司法资源。
笔者在审理中，对这一现象认真进行思考。经统计，2007——2009年三年来，桐梓法院共受理行政诉讼案件共65件，其中因涉及房屋产权民事争议导致的房产登记行政争议案件共49件，占所受理行政案件比例75.4%，且逐年呈上升趋势。在当前各种社会经济法律关系日益呈现出纷繁复杂的交织状况，民法、商法、行政法等法律之间相互渗透和介入，其调整对象和范畴呈现出交叉和重合的现象，必然导致关联诉讼的产生。由此笔者欲针对近几年来司法实践中房产纠纷行政诉讼与民事诉讼案件相互交织和重叠日益突出的现象，就民事与行政交叉案件的“二审合一“审理模式略作初探。
一、房产纠纷行政与民事诉讼交叉案件之弊端
（一）民事行政诉讼程序交织导致增加诉累及司法资源浪费
通过对房产登记行政案件进行统计分析，90%的案件均属于行政与民事交叉案件，基本上都与民事纠纷案件相关联，起诉的原因亦多为房屋产权之争而引起。当事人提起行政诉讼表面上是对行政机关房产登记管理行政行为不服，而实质上真正的目的还是为了解决民事权益之争。从诉讼的目的和最终的审判结果上来看，实际上还是一个诉讼纠纷。“行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。” 由于行政与民事诉讼程序缺乏衔接协调机制，使得审理此类案件是行政先行还是民事先行一直存在分歧。有的行政案件审理需以民事案件判决结果为基础，有的民事案件审理需以行政案件判决结果为基础，有的需互为基础，有的又互不为基础，导致在审判实践中出现两种程序交织的两难状态。行政诉讼与民事诉讼交织重叠在一起，不仅增加当事人诉累，使权利救济的实现过程变得更加繁琐和漫长；而且民事、行政诉讼重复审理也增加法院审判工作量和审理难度，造成司法资源的浪费。
（二）关联诉讼的不统一导致两种判决结果自相矛盾
审判实践中，由于立法漏洞和法官解释法律、自由裁量等职业技能的缺失，导致不同法院或同一法院民庭和行政庭对同一法律事实的民事与行政交叉案件可能会作出截然不同的裁判结果，经常出现民事案件和行政案件裁判结果自相矛盾的现象。“司法的统一性、诉讼程序的协调性和裁判的惟一性是法治国家的基本标志”， 在审理此类案件时是适用行政法还是适用民法存在较大的分歧，因为适用法律的分歧而作出自相矛盾的判决不仅浪费司法资源，造成当事人诉累和经济损失；同时，也损害司法的权威性和公正性。司法无法最终解决纠纷，影响和谐社会的构建。
（三）行政审判中简单的撤销判决导致后续问题严重
行政机关在房产登记案件审理中败诉率较高，有的竟高达70%左右，且败诉的原因相对集中，基本上都是因为没有进行实质审查和违反法定程序所致。行政审判对于行政机关败诉案件的判决方式亦较为简单，以判决撤销为主，确认违法和无效为辅，包括判决限期履行法定职责。大量简单的撤销判决带来两个方面的后续问题难以解决：一是有的案件中房产经过一次、两次甚至多次转移登记，简单判决撤销对于善意第三人的利益无法保护，而且又引发新的诉讼。当事人提供虚假申请材料办理房屋权属转移登记后，一般都是逃匿或将到手的资金挥霍一空，购房人已经支付的购房款难以追回，善意第三人面临钱房两空的境地，其合法权益得不到法律的保护。二是被判决撤销的房产证假如已经设置了他项权利，简单的撤销判决对于已设置的他项权利无法保护，行政机关履行判决时将会造成对他项权利人的侵害，同时，行政机关也将面临巨大的赔偿责任的压力。
新近颁布并已经开始实施的《物权法》标志着我国行政法对民事法律的介入、影响和渗透将会更加紧密，特别是《物权法》所确立的物权设立和变动以登记公示为基本原则的规则，对于行政法和行政审判将会产生巨大影响，房产纠纷行政与民事交叉案件等关联诉讼的审理模式和判决方法也将会因此而产生重大变革。如何在《物权法》立法精神和原则的指导下，重构房产纠纷行政与民事交叉诉讼的审判对策，更好地适用《物权法》来正确裁判房产纠纷行政与民事交叉案件已成为当前司法实践中亟待研究解决的重要课题。
二、“二审合一”审理模式的可行性探索
由于“我国迄今尚无完整系统而又具体的法律规定与实践运作规则，理论上也没有形成统一的指导性意见，” 因此，究竟采用何种审理模式来审理房产纠纷行政与民事交叉案件才更切合中国社会的实际需要，仍然处于研究和探索之中。鉴于此类案件审理的现实困境，反思审理中暴露出行政与民事诉讼程序的缺陷，分析近几年来各地法院房产纠纷行政与民事关联诉讼案件数量均呈现逐年增长趋势的深层次原因，从法律解释和自由裁量权的职业技能以及均衡法院系统内部分工的视角出发，实行民事与行政诉讼“二审合一”的审判模式是彻底解决房产纠纷行政与民事交叉案件难题的最佳对策。“二审合一”即指确定由法院内部的一个审判组织负责适用两种诉讼程序同时审理民事、行政两种诉讼案件的并行审理模式。
（一）“二审合一”审理模式的理论基础
随着我国市场经济的逐步建立和快速发展，各种社会经济法律关系也日益呈现出纷繁复杂的交织状况，与现代社会经济生活相对应，民法、商法、行政法、经济法等法律之间也相互渗透和介入，必然导致关联诉讼的产生，这也是近几年来司法实践中行政诉讼与民事诉讼案件相互交织和重叠现象日益突出的根源。因此，只有建立民法与行政法之间的良性互动机制，方能形成法律适用的“合力”，从而实现司法解决纠纷机制最终解决纠纷的价值和功能。
我们在适用法律时应当有一种法律的整合和互动的理念，适用民法时应当考虑行政法，适用行政法时也应当考虑民法。虽然行政法是关于国家与国家权力的法律，而民法是关于市场和人的法律，但对于二者之间交叉领域产生的纠纷，只有将两种法律进行整合互动才能彻底解决。行政与民事交叉案件的法律适用难题需要法官运用目的解释方法来发现和解释法律，法官只有充分运用自由裁量权，按照立法的精神和原则来解释法律，衡平正义与法律的部分冲突，才能最终彻底解决纠纷，实现实质性正义。
（二）“二审合一”审理模式的法律依据
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定”，第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这两条规定了法院可以审理行政案件中的民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。这也是从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。
《物权法》与行政法密切相关联，对于民事行政关联诉讼的审理模式与判决方式将会产生巨大影响，在适用法律时更需考虑二者间的整合与互动。《物权法》第9条规定了登记作为不动产物权变动的公示方法，即确立了物权法定登记公示制度；第21条规定了不动产登记当事人和登记机构赔偿责任。两条规定将会改变房产登记行政案件的审判理念。法律应当是一个完整的统一体，民事法律与行政法律二者的功能具有相互矫正性，调整对象也具有交叉性。我们在适用法律时应当考虑法律的同构性，应当有一种法律的整合和互动的理念，适用民法时应当考虑行政法，适用行政法时也应当考虑民法。
《行政诉讼法》还规定，行政诉讼案件不能调解，其立法本意是为了遏制行政机关一方乱用权力，打压行政相对人。但在司法实践中，很多案件尤其是房屋登记行政案件，都是法官在做了和解工作，对民事部分协调当事人达成合意后，行政相对人撤诉，这样的案件，在我们的法院审理中占有相当大比例。因此如果能将案件和解在诉讼之前，除了减少当事人诉累外，还可以营造很好的和谐气氛，这就为“二审合一”模式审理案件在社会效果、法律效果和政治效果的有机统一上提供了现实可行性。
（三）“二审合一”审理模式的积极意义
法律总是相对滞后于社会现实的变化发展的，法律的局限性、语言的局限性和社会现实对审判的需要，要求法官必须具备发现法律、解释法律的职业技能。司法实践的现实困境，实际上是对现代法官发现法律和解释法律的职业技能提出了更新更高的要求。现实的困境有立法漏洞的原因，同样也有法官职业技能缺失的原因。这就要求法官需要发挥其主观能动性，凭着自己的法律素养来解决实践中纷繁复杂的纠纷。在法律适用中，法官通过权衡和解释相关法律，发掘法律的原则和精神，进而弥补法律的缺陷。此时的法律就是法官理解的法律，其精确意义是法官解释的意思。” 法官不仅应当成为法律的执行者，而且应当成为法律的发现者、解释者和创造者。解决房产纠纷行政与民事交叉案件的法律适用难题需要法官充分运用自由裁量权，按照立法的精神和原则来解释法律，才能最终彻底解决纠纷，实现实质性正义。
由此，我们在审理实践中探索房产纠纷行政与民事关联案件的“二审合一”审理程序模式既符合广大人民群众利益的需要，也符合人民法院追求公正与效率有机统一的价值取向。一是采取民事、行政程序“二审合一”并行审理模式有利于同一审判组织同时运用两种程序和审查标准来更好地处理交叉领域的房产纠纷。二是有利于法官充分考虑到民事或行政裁判结果对于交叉案件的影响而一并作出更为协调一致的裁判，“防止对同一事实或者法律问题作出不同裁判”， 体现法律稳定性与灵活性相结合的要求，运用法律方法弥补法律漏洞，从而最大限度地维护司法尺度的统一和稳定。四是有利于简化程序，符合诉讼经济的需要，从而保护好公民，法人和其他组织的合法权益，更好地化解社会矛盾、维护社会稳定。
三、以房产纠纷设计 “二审合一”之审判模式
在遵循法律的基本精神和原则的基础上，对于房产纠纷行政与民事交叉案件的“二审合一”审判模式可作如下设计：
（一）建立房产纠纷民事和行政诉讼统一的立案指引制度
两种诉讼一并审理既要体现对当事人诉权的尊重与保护，也要遵循民事与行政诉讼各自不同的特殊性质和规律，还要体现司法审判与多元化纠纷解决机制的衔接。立案既是“二审合一”的起点，也是民事诉讼与行政诉讼的连接点。因此，建立房产纠纷行政与民事诉讼统一的立案指引制度是“二审合一”审判对策的首要环节。对于房产纠纷类诉讼应当认真审查起诉状、答辩状，判断案件性质是否属于行政与民事交叉案件，是否符合民事与行政关联诉讼一并审理的条件和范围，以及是否具有“二审合一”的必要。通过关联诉讼风险提示和法官释明权的行使来充分发挥法院庭前指导功能，力求在立案环节完成民事与行政两种诉讼程序的统一指引，阐明关联诉讼涉及的民事与行政诉讼制度和举证要求，让权利人明确民事诉讼、行政诉讼两种程序间的互相转换衔接，运用诉前调解、协调和解等多元化纠纷解决机制将不属于和不必要进行“二审合一”的案件化解在立案环节，通过审慎严格的立案审查环节杜绝不必要的行政诉讼，防止行政诉讼滥诉现象发生，尽量引导当事人通过民事诉讼彻底解决房产权属纠纷，使当事人少走弯路，也可减少司法资源的浪费。同时，建立立案审查环节的民事行政关联诉讼案件的法院内部案件移送制度，凡是涉及房产纠纷民事与行政交叉的案件一律实行并行审理的移送制度，确保“二审合一”机制的实现。
（二）明确由行政审判庭统一负责审理民事行政关联诉讼
近几年来，根据三大诉讼法所设立的法院内部传统的管理机制和审判业务庭的传统分工已经越来越多地被各种关联诉讼审判所突破。鉴于目前法院内部民庭工作量一般较大，而行政庭的受案数量相对较少，可以确定凡涉及房产纠纷行政与民事交叉的所有民事和行政案件全部交由行政庭统一负责审理的新机制。 对于在行政案件立案之前已经受理并由民庭正在审理的房产纠纷案件，或者在行政案件立案审理后新受理的民事案件，均可以通过立案环节设立的法院内部案件移送制度转由行政庭统一审理，以目前行政庭的审判人员配置和审判力量，完全可以并行审理多一倍的房产民事纠纷案件。
（三）房产登记管理具体行政行为的司法审查标准应尽量统一
“二审合一”不仅是审理程序的合一，同时也是司法审查标准的统一和协调。 通过对大量房产纠纷行政与民事交叉案件审理的实证分析，当前对于房产登记具体行政行为确立形式审查的统一司法审查判断标准较为符合实际。对于行政机关已经按照法定行政登记审查程序尽到了法定审查的职责义务，由于当事人的欺骗而导致登记错误的，不宜首先由行政机关承担责任，而应首先由当事人承担责任，只有穷尽法律追偿途径当事人无法承担的，才能由行政机关代为承担责任，行政机关还享有再追偿的权利。
（四）房产纠纷民事与行政诉讼程序合并审理的具体审判操作程序
房产纠纷民事与行政交叉案件合并审理的具体审判操作程序可根据关联诉讼案件审理的具体情况，由合议庭在“二审合一”的基础上决定采用何种审判操作程序。具体包括：
(1)“二审合一”实行共用一个案号的合并审判模式，对于关联诉讼案件无论是民事还是行政判决均只能以同一个案号立案和作出裁定、判决。此外，卷宗归档也必须以同一案号一并归档。对于并案审理的行政、民事案件诉讼费的收交，应分别计费合并征收，对于涉及赔偿、补偿数额的按标的比例征收，防止由于并案审理造成法院诉讼费的流失。
(2)对于必须以民事判决为基础的关联诉讼，可以先审理民事纠纷，再以民事判决为基础审理行政纠纷。中止与否由合议庭自行裁定。可先作出民事判决，再作出行政判决；也可先作出行政判决，再作出民事判决；也可根据审理的实际情况一并或分别作出民事和行政判决。
(3)对于必须以行政判决为基础的关联诉讼，可以先审理行政纠纷，再以行政判决为基础审理民事纠纷。中止与否由合议庭自行裁定。可先作出行政判决，再作出民事判决；也可根据审理的实际情况一并或分别作出行政和民事判决。
(4)对于可以归并解决的民事与行政纠纷交叉案件，可以采取行政附带民事或民事附属行政的审理模式合并审判。可根据实际情况作出行政附带民事判决书或民事附属行政判决书。
(5)赋予合议庭特别问题的附属审查权，对于法定或酌定的特定案件情况可以通过附属审查程序一并解决的，可由合议庭直接通过附属审查的方式合并解决纠纷。 可根据案件审理和附属审查的结果作出民事或行政判决。
(6)对于民事与行政交叉案件互为基础或交叉并重的关联诉讼案件，可按照两种程序同时分别审理，然后根据实际情况分别或一并作出民事行政判决。
(7)对于民事与行政交叉案件中因行政或民事诉讼时效问题无法进入实体审理的案件，可以根据关联诉讼案件审理的需要对相关案件事实进行全面审查。
(8)在“二审合一”运行程序中，可分别对民事纠纷进行调解和对行政纠纷进行协调和解。民事调解和行政和解可结合进行。民事调解和行政和解不成的，可一并或分别作出行政、民事判决。
“法律与制度必同人的思想携手共进”， 推行法治与构建和谐社会，需要法律的超越与发展，也需要法官的智慧和经验。房产纠纷行政与民事交叉案件审判的两难困境正是法治进程中所不可避免而要遭遇和承受的阵痛。寻找突破这一困境的出路就是要“在法的合法性价值与其他价值的冲突中寻找一种平衡。” “二审合一”审判模式是否能较好的走出这一困境，是否能通过这一探索实现对 “公正与效率”价值平衡的追求，还需要我们在实践中不断检验、不断提高、不断升华。