行政机关为了开展城市建设等项目，常以与相对人签订拆迁安置补偿协议的方式进行拆迁，在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定 》颁布并实施以前，因此类拆迁安置补偿协议的履行等引发的纠纷属于民事诉讼的受案范围，由人民法院作出民事判决书确定协议的效力及履行等。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定 》颁布实施以后，第二条第二项明确土地、房屋等征收征用补偿协议属行政协议，因此类协议产生纠纷的应当提起行政诉讼，第二十八条规定“　2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”

而实务中，往往有大量的拆迁补偿安置协议是签订于2015年5月1日以前，而行政机关至今仍未按照协议履行义务，那么针对这类案件的相对人应该提起行政诉讼还是民事诉讼呢？要履行拆迁补偿安置协议约定的划地安置等义务需要行政部门使用行政权利、出台政策等才能够实现，若以民事诉讼的方式主张权利，如果行政机关以此提出抗辩甚至消极解决问题，那么相对人的维权之路甚难，对此，人民法院该如何裁判以维护公平正义，避免程序空转，并确保判决能够得以执行呢？请看最高人民法院对此类案件作出的裁判。

【裁判要点】

2015年5月1日之前形成的行政协议关系，在法律行为发生当时，法律未明确规定该协议关系及其履行产生的纠纷属于民事案件，且《中华人民共和国行政诉讼法》的修订及司法解释的颁布实施不影响该协议性质认定的，结合协议内容公益性及政策连贯性的实际情况，出于平衡社会公共利益与协议相对方合法权益的综合考量，对该类纠纷可以通过行政诉讼予以救济。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

民 事 裁 定 书

（2020）最高法民申7046号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吉林市亚泰房地产开发有限公司，住所地吉林省吉林市丰满区滨江南路**。

法定代表人：吕忠海，该公司总经理。

委托诉讼代理人：时薇，该公司员工。

委托诉讼代理人：曾庆华，吉林功承律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林市人民政府，住所，住所地吉林省吉林市船营区松江中路**。

法定代表人：王路，该市市长。

委托诉讼代理人：王文，吉林齐略律师事务所律师。

委托诉讼代理人：娄正坚，吉林齐略律师事务所律师。

再审申请人吉林市亚泰房地产开发有限公司（以下简称亚泰公司）因与被申请人吉林市人民政府（以下简称吉林市政府）合同纠纷一案，不服吉林省高级人民法院（2020）吉民终366号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

亚泰公司依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项申请再审。主要事实和理由：（一）原审判决认定亚泰公司与吉林市政府并无借贷合意缺乏证据证明。亚泰公司垫付资金数额及用途已经吉林市政府确认，证明双方存在借贷合意及借贷事实，此种资金融通行为的性质应为民间借贷。（二）亚泰公司未与吉林市政府订立行政协议，也未以垫付资金作为享受棚改优惠政策的交换条件，原审法院认定双方存在行政协议法律关系，无事实根据和证据支持，不能成立。（三）吉林市政府虽将垫付资金用于与棚改项目有关的支出，但亚泰公司并非行政管理与服务对象，未因此享有和承担行政法上的权利义务。双方因垫付资金形成的法律关系，并非行政法上的权利义务关系，而是平等民事主体之间的借贷关系。（四）垫付资金事实发生于2015年5月1日之前，当时的法律并未规定行政协议属于行政诉讼范围。退一步讲，即使将双方争议定性为行政协议纠纷，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，本案也应按照民事纠纷处理。原审法院以本案纠纷不属于民事争议为由裁定驳回起诉，属适用法律错误。

吉林市政府提交答辩意见称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，对亚泰公司的再审申请应予驳回。主要理由：（一）案涉款项均为亚泰公司开发工程需缴纳的相关费用，吉林市政府承诺将通过日后给予政策减免方式予以抵扣，故吉林市政府与亚泰公司之间不存在借贷法律关系。（二）本案涉及棚户区改造，吉林市政府在城市规划、政策制定、房屋拆迁、补偿安置等环节起主导作用，故吉林市政府与亚泰公司之间不是平等主体关系，本案不属于民事案件受理范围。

本院经审查认为，亚泰公司申请再审的理由不能成立。

吉林市政府为开展吉林市西山运河里棚户区改造工作，同意由亚泰公司进行亚泰欣城项目的开发建设，并根据亚泰公司《关于开发建设亚泰运河里居住区享受优惠政策的请示》，将该项目确定为经济适用住房项目享受相关优惠政策，减免各项行政费用、管理费等吉林市政府职权范围内征收的相关费用。吉林市政府还根据工程建设中发生的问题随时召开协调会，保证工程顺利进行。故双方已就案涉棚户区改造项目形成了事实上的行政协议关系。此后吉林市政府《市政府常务会议纪要（70）》等文件对亚泰公司依据政策提报费用的确认，也符合其以缔结行政协议方式形成与亚泰公司之间法律关系的合意基础。吉林市政府与亚泰公司之间的关系，是企业通过参与棚户区改造项目盈利、行政机关利用社会资本实现相关行政管理目标而形成的公私合作关系，同时兼具双方合意及行政监管的双重特征。其标的虽为亚泰欣城项目建设，但根本目的在于通过亚泰公司参与改造的行为，实现改善城市居民居住和生活条件的目的，具备提供公共服务的公益性，具有行政法上权利义务的内容。案涉亚泰公司主张的垫付资金，系其与吉林市政府在棚户区改造项目实施过程中产生的争议，亚泰公司主张其与吉林市政府之间系民间借贷法律关系并据此主张权利，缺乏事实基础和法律依据，原审法院对此不予认定并无不当。

关于亚泰公司主张案涉事实发生在2015年5月1日之前应当按照民事纠纷处理的问题。2015年5月1日修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》对行政协议的范围、判决方式等作出了明确规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条亦进一步明确：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉法律行为发生当时，法律并未明确规定政府与法人之间关于棚户区改造形成的协议关系及其履行产生的纠纷属于民事案件，尽管该类协议在前述法律及司法解释实施前，因具备民事合同的部分特征存在通过民事诉讼予以救济的情形，但并未将该类纠纷排除在行政诉讼范围之外。《中华人民共和国行政诉讼法》修订及相关司法解释的颁布实施，不影响对吉林市政府与亚泰公司之间协议关系主体、权利义务关系等要素和协议性质的认定，本案作为行政案件审理具有一定正当性。且结合案涉项目公益性及政策连贯性的实际情况，本案通过行政诉讼予以救济，更利于社会公共利益与协议相对方合法权益的平衡，行政诉讼审判规则及后续执行措施亦更能确保亚泰公司权益得以及时实现。故原审法院认定本案不属于民事案件受理范围，不违反前述司法解释第二十八条的规定，亚泰公司可依法就本案纠纷提起行政诉讼主张权利。

综上，亚泰公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款之规定，裁定如下：

驳回吉林市亚泰房地产开发有限公司的再审申请。

审判长　　张树明

审判员　　向国慧

审判员　　郑　勇

二〇二一年三月十六日

法官助理 彭 娜

书记员 修俊妍

根据最高人民法院作出的上述裁定，已经能够确定前述类型的案件可通过行政诉讼的途径进行救济权利，这样既能够快速、有效的解决当事人的纠纷，也能够避免因程序空转而造成的司法资源浪费。

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